Вопросы совершенствования статистики миграции в рамках текущего учета и Всероссийской переписи населения 2010 года
Ольга Чудиновских
МГУ им. М.В.Ломоносова
Вопросы совершенствования статистики миграции в рамках текущего учета и Всероссийской переписи населения 2010 года
Введение. Резко возросшее в последние два десятилетия значение миграционных процессов в России, их развитие и трансформации, определяют высокие требования к качеству статистики, на основе которой эти процессы можно анализировать, оценивать и предвидеть их последствия. Без надежных данных нельзя определить количественные ориентиры миграционной политики и понять, эффективны, или нет предпринятые меры. По ряду объективных и субъективных причин до недавнего времени состояние статистики миграции в России оценивалось специалистами как критическое. Административные системы учета только накапливали опыт формирования статистической отчетности, а государственное статистическое наблюдение настолько ухудшилось, что пользоваться данными Госкомстата (или впоследствии Росстата) можно было с большим количеством оговорок и допущений. Перепись 2002 года, к сожалению, не смогла дать ответов на многие накопившиеся вопросы, в том числе потому, что в отношении миграции её программа оказалась весьма ограниченной.
Лишь совсем недавно (в 2006-2007 гг.) наметились перемены, которые позволили в некоторой степени улучшить качество учета миграции. Большие надежды исследователи возлагали на предстоящую перепись населения 2010 года, т.к. в первом проекте её программы блок миграционных вопросов был существенно усовершенствован. Однако, эти надежды оказались беспочвенными.
Рассмотрим ситуацию в свете основных проблем. Традиционно в нашей стране главными источниками статистики миграции считаются перепись населения и текущий учет, которые курирует Федеральная служба государственной статистки России (Росстат). В последние годы более доступными стали данные из административных систем учета мигрантов: некоторую информацию теперь можно получить по запросу, основные статистические данные и показатели деятельности Федеральной миграционной службы публикуются на официальном сайте ФМС. Тем не менее, роль государственного статистического наблюдения за миграционными процессами, которое выполняет Росстат, нельзя недооценивать. На его основе осуществляется текущая оценка численности населения регионов страны, строятся демографические прогнозы, формируется система национальных счетов. Этими данными пользуются исследователи и многие практики, и эти же данные передаются в международные организации для проведения сравнений между странами и оценки ситуации в регионах мира.
Состояние текущего учета миграции. С середины 1990-х годов из-за кардинальной реформы законодательства в области свободы передвижения и выбора места жительства изменились критерии определения мигранта, что привело к хроническому недоучету значительных совокупностей долгосрочных мигрантов, как внутренних, так и международных, и практически полному исключению из наблюдения отдельных категорий мигрантов. Введение системы регистрации «по месту пребывания» без ограничения срока такой регистрации и без составления листка статистического учета нарушило основной методологический подход, согласно которому, мигрантом считается лицо, проживающее вне места прежнего постоянного жительства свыше 12 месяцев. Недоучет миграции коснулся не только прибытий (как внутренних, так и международных мигрантов), но, не в меньшей степени и выбытий. Снятие с регистрационного учета для части мигрантов стало необязательной процедурой, что непосредственно отразилось на качестве статистики.
С начала 2000-х годов, в ходе неоднократных изменений законодательства в отношении правового положения иностранных граждан и их учета, оказались забытыми нужды государственной статистики. На протяжении нескольких лет в России отсутствовал нормативный акт, согласно которому Росстат должен был получать из миграционного ведомства данные о миграции иностранцев. Органы миграционной службы на местах произвольно решали для себя этот вопрос. Например, в 2002-2003 годах в Москве, самом привлекательном для мигрантов регионе, по данным Росстата не было ни одного иммигранта-иностранца, хотя в те же годы и именно здесь несколько тысяч иностранных граждан получили виды на жительство. В итоге, оказался нарушенным один из основных принципов государственного статистического наблюдения - единство методологии, применяемой на всей территории страны.
Отсутствием юридических основ для сбора первичных данных о мигрантах-иностранцах отчасти объясняется чрезвычайно низкая доля иностранных граждан в потоках иммиграции в Россию. По данным Росстата в 2003-3006 годах она не превышала в среднем 8,2%, тогда как, например, в Молдове и Беларуси иностранцы составили свыше 80% иммигрантов, а на Украине – около 44%[1]. Но главным образом на состав иммигрантов по гражданству оказали влияние процедуры получения российского гражданства. В настоящее время в РФ сложилась весьма специфическая ситуация, при которой общий порядок предоставления гражданства России является, скорее, исключением из правил. По данным ФМС и в 2007, и 2008 годах гражданство получили (ежегодно) около 362 тысяч иностранцев; из них в общем порядке - соответственно 157 и 143 человека, которым потребовалось ждать гражданства несколько лет. Остальные получили новый статус в упрощенном порядке, и период от момента обращения до получения гражданства занял от трех до 12 месяцев[2]. С точки зрения статистики очевидно, что в течение первого года после въезда на территорию РФ, такие мигранты могли быть зарегистрированы по месту жительства уже как граждане России, и в таком качестве «попадали» в текущий статистический учет миграции. Сложилась парадоксальная ситуация: иммигрировали иностранцы, а статистика учитывала прибытие граждан России.
Специалисты Росстата на протяжении нескольких лет предпринимали шаги к достижению взаимопонимания с миграционной службой России в области обмена данными и улучшения качества государственного текущего учета миграции. Эта работа принесла результаты. За последние годы в области сбора данных о миграции произошли значительные позитивные изменения. С 2007 года в Росстат из ФМС передаются сведения по иностранным мигрантам, а с 2008 года, в обязательном порядке, по мигрантам-гражданам России, зарегистрированным по месту пребывания на срок свыше года.
Изменения коснулись и бланка статистического наблюдения. С 2008 года из листка статистического учета исключена графа «национальность», т.е. перепись населения останется единственным источником сведений об этническом составе мигрантов. Улучшены формулировки подсказов к некоторым вопросам, в частности, к вопросу о причинах (обстоятельствах) переезда. Безликий, не поддающийся анализу вариант «причины личного, семейного характера», который ранее аккумулировал более половины всех ответов, теперь предполагает уточнения – «в связи с переменой места работы супругом», «в связи со вступлением в брак», «к родителям», «к детям». В категории «иная причина» выделен вариант «в связи с приобретением жилья (покупкой наследованием и т.п.).
В декабре 2006 года, (после принятия Закона о миграционном учете иностранных граждан) и в результате длительных консультаций, между Росстатом и ФМС было, наконец, достигнуто соглашение о временном порядке сбора данных для статистического учета иностранных граждан, приехавших в Россию[3]. Это соглашение внесло логическую определенность в процедуру сбора данных о мигрантах-иностранцах. Органам ФМС предписывалось для учета международной миграции с 1 января 2007 года составлять листки статистического учета мигранта на иностранных граждан, получивших разрешение на временное проживание (РВП) и зарегистрированных по месту жительства. Ранее эта категория иностранцев могла регистрироваться только по месту пребывания, по месту жительства регистрировались только те иностранцы, которые получили вид на жительство[4].
Теоретически, включение этих мигрантов в учет должно было изменить состав потока по гражданству и значительно повысить в нём долю иностранцев, поскольку разрешений на временное проживание ежегодно выдается в несколько раз больше, чем видов на жительство. Можно было ожидать, что официальная статистика за 2007 год зафиксирует значительный «прирост» иммиграции иностранцев, за счет включение в статистику лиц, которые раньше такому учету не подлежали.
Таблица 1 Сравнение данных ФМС и Росстата о долгосрочных мигрантах, человек.
|
|
Данные ФМС |
Данные Росстата |
|||||||
|
|
Выдано видов на жительство |
Проживает по виду на жительство |
Выдано РВП |
Прожи вает по РВП |
Зареги стри ровано по месту житель ства |
Имми гранты иг и лбг и не указавшие. |
Имми гранты- граждане РФ |
Ими гранты всего |
Доля иг и лбг среди имми грантов |
|
2003 |
135783 |
213379 |
6542 |
65 |
|
20377 |
108767 |
129144 |
16% |
|
2004 |
45539 |
180486 |
125348 |
117529 |
|
12834 |
106323 |
119157 |
11% |
|
2005 |
16339 |
128781 |
170156 |
192615 |
|
14584 |
162 646 |
177230 |
8% |
|
2006 |
15193 |
86646 |
143161 |
182566 |
|
16243 |
170 137 |
186380 |
9% |
|
2007 |
14626 |
68220 |
193 842 |
217 960 |
183 396 |
68569 |
218 387 |
286956 |
24% |
|
2008 |
12353 |
54514 |
220465 |
239990 |
203621 |
|
|
|
|
Источник: данные ФМС России и данные Росстата
И действительно, статистика зафиксировала существенное увеличение потока иммигрантов в Россию: со 186 тысяч в 2006 до 287 тыс. в 2007. Однако, когда данные Росстата были опубликованы, обнаружились значительные несоответствия между ожидаемым и фактическим числом иностранных мигрантов (таблица 1). Эти расхождения дают основания предположить неполное или неточное составление листков статистического учета. Посмотрим статистику ФМС за 2007 год : выдано разрешений на временное проживание 193, 8 тыс., выдано видов на жительство 14,6 тыс. и зарегистрировано по месту жительства ИГ и ЛБГ 183,4 тыс. человек[5]. А теперь сравним эту информацию с данными, которые из ФМС получили органы статистики. По сведениям Росстата, в 2007 году в Россию прибыли на постоянное жительство лиц, не имеющих российского гражданства 68,5 тыс. человек, (включая не указавших гражданство). А ведь, по сути дела, число иностранцев, зарегистрированных по месту жительства в ФМС должно в точности совпадать с числом иностранцев и лиц без гражданства, учтенных Росстатом. Т.е. Росстат должен был получить листки учета 186 тысяч мигрантов–иностранцев, а получил почти втрое меньше. Это, теоретически, одни и те же контингенты мигрантов, и листок статучета составляется в момент регистрации человека по месту жительства. Причины таких значительных расхождений должны выясняться.
Рис. 1 Международная миграция по месяцам 2006-2008 гг.
Источник: официальный сайт Росстата http://www.gks.ru/bgd/free/b08_00/IssWWW.exe/Stg/d12/8-0.htm
Значительный рост иммиграции граждан России также можно интерпретировать двояко. Во-первых, часть из них - это граждане Казахстана. Кыргызстана и (в меньшей степени) Беларуси, которые могут получить российское гражданство через три месяца после въезда и сразу зарегистрироваться по месту жительства, уже как иммигранты-граждане РФ. В отношении других иностранцев возможен повторный счет, т.к они дважды могут быть зарегистрированы по месту жительства – сначала по разрешению на временное проживание как иностранцы, а потом, получив в течение года гражданство России, по паспорту гражданина РФ, (регистрация нового паспорта является обязательной). При каждой регистрации по месту жительства в отношении этого мигранта может быть составлен листок статистического учета мигранта. Т.е. одно и то же лицо статистикой может быть учтено дважды - как мигрант-иностранец и как мигрант-гражданин РФ. Проверить справедливость такого предположения можно будет только при наличии отлаженных систем персонального учета граждан РФ и иностранцев.
Нужно подчеркнуть, что рост иммиграции в Россию в 2007 и 2008 годах в значительной степени может считаться артефактом в силу названных выше причин. Однако, чистая миграция действительно несколько возросла из-за снижения объемов эмиграции, как граждан РФ, так и иностранцев. С 2003 по 2007 год численность выбывших из России на постоянное жительство за рубеж снизилась: в отношении граждан РФ с 90 до 45 тысяч человек, а иностранцев (включая лиц без гражданства и не указавших гражданство) с четырех до двух тысяч человек. При этом не стоит забывать, что учет выбытий также далек от совершенства. Это касается и внутренней, и международной миграции. Меняя место проживания, люди часто не имеют стимулов для уведомления органов регистрации, а иногда намеренно не делают этого, чтобы сохранить за собой те или иные преимущества, которые дает регистрация по старому адресу. В зарубежной литературе отмечается, что местные власти иногда не стремятся исключать из местных регистров выбывших, чтобы «не терять население»[6]. В России этого и не нужно делать: срок «пребывания» не ограничен, регистрация по месту пребывания даже на длительное время не предусматривает уведомление органов ФМС по месту жительства мигранта о его или её долгосрочном отсутствии[7]. Расхождения между фактическим и «юридическим» населением обнаруживаются при переписи, когда многие регионы недосчитываются населения (а орт численности населения зависит бюджет региона), а в других напротив, обнаруживается неожиданный прирост[8]. Всё это позволяет сделать вывод о несоблюдении при регистрации мигрантов критериев, согласно которым лица должны включаться в государственное статистическое наблюдение.
Проект программы Переписи 2010 года: надежды и разочарования. Несмотря на развитие различных систем текущего учета миграции, значение переписи населения в России остается очень большим. В отношении ряда важных показателей перепись – единственный и незаменимый источник сведений. Как отмечалось выше, весьма упрощенная (в отношении «миграционных» вопросов) программа переписи 2002 года не смогла собрать материал с нужными аналитическими возможностями. К примеру, до сих пор трудно оценить процесс интеграции мигрантов, прибывших в Россию в 1990- начале 2000 годов, поскольку отсутствуют данные о процессе получения ими российского гражданства. При подготовке первого варианта программы переписи 2010 года Росстат существенно усовершенствовал блок вопросов, относящихся к миграции. В частности, очень важным шагом было расширение вопроса о гражданстве. Предполагалось уточнить у лиц, имеющих гражданство РФ, получено ли оно при рождении или в результате натурализации, и в этом случае следовало указать год получения гражданства и страну прежнего гражданства. Теоретически, данные , полученные с помощью таких вопросов , в сочетании с другими сведениями открывали для исследователей очень широкие и интересные перспективы. Можно было изучить, каковы социально-демографические характеристики новых граждан России, когда они приехали в Россию, каков состав их домохозяйств, когда и каким обращом стали гражданами России их родственники, и так далее. Однако, в последнем варианте программы переписи этот вопрос был сокращен до прежнего, очень упрощенного вида (см. Приложение). Подчеркну, что никакие иные источники данных, кроме переписи, не могут собрать сведений по важнейшим вопросам, связанным с натурализацией части российского населения. За 1992-2007 годы гражданство РФ получили не менее 6 миллионов человек (4% населения). То есть, «целевая группа» вопроса о пути приобретения гражданства, как минимум вдвое больше, чем число лиц, ради которых будет задан пресловутый вопрос о владении русским языком. Как мы помним, перепись 2002 года показала, что не владели русским языком менее двух процентов населения России.
Миграционная служба и МИД России, конечно, ведут учет лиц, получивших гражданство. К большому сожалению, эти данные не содержат практически никаких переменных, кроме страны предыдущего гражданства. По крайней мере, сейчас базы данных ФМС Росси не приспособлены для разработки развернутых статистических отчетов, где были бы отражены социально-демографические характеристики лиц, получивших российское гражданство, а тем более, родственные связи таких людей и состав их домохозяйства. Заметим, что через десять лет вопрос о способе и дате приобретения гражданства станет уже не столь актуальным, т.к. время неумолимо унесет нас от периода массового притока мигрантов в Россию и массового процесса приобретения ими гражданства нашей страны. Это будет уже другое время и другие исторические реалии.
Отметим, что в Программе переписи, к счастью, остался новый и весьма интересный вопрос о месте жительства на момент времени за год до переписи (в октябре 2009 года). Этот вопрос рекомендован международными организациями и используется для оценки потоков миграции за предпереписной год. В нашем случае появится возможность сравнить данные текущего учета миграции с материалами переписи о лицах, недавно сменивших место жительства.
В первом варианте Программы также планировалось факультативное проведение выборочного обследования маятниковой миграции. В последнем же варианте (в феврале 2009 года) это обследование уже не предусмотрено. По-видимому, предполагается, что маятниковую миграцию можно изучать на основе сравнения данных о месте постоянного жительства и месте (регионе) работы. Как показали данные переписи 2002 года, эта статистика малоприменима для изучения маятниковой миграции. Например, по данным переписи в Москве работают менее 350 тысяч человек, место жительства которых является Московская область, хотя реальные объемы маятниковых мигрантов из Подмосковья в Москву, как минимум вдвое больше. Вероятно, это связано со слишком общей формулировкой вопроса: «Ваша основная работа находится на территории Вашего города (района)?», на который жители ближайших пригородов могли отвечать утвердительно. Другой недостаток вопроса заключался в том, что он не позволял зафиксировать внутригородскую мобильность[9].
Проблема переполненных автобусов, пригородных поездов и поездов метрополитена, немыслимых автомобильных пробок в «часы пик» давно требует решения, а для этого нужно знать, когда у людей начинается рабочий день, какими средствами транспорта они пользуются и какое время занимает дорога. Такая информация, собранная в ходе переписи населения, позволила, к примеру, в Бельгии, разгрузить транспортные магистрали, «рассредоточить» пассажиропотоки, что в первую очередь, упростило жизнь людям, и не имело никаких отрицательных последствий для их профессиональной деятельности.
Вполне понятно, что в условиях финансовых ограничений, усугубленных кризисом, сокращение программы переписи было неизбежным. Но не вполне ясно, почему в наибольшей степени пострадал тот блок вопросов, которые, как известно даже обывателю, а не только специалистам, являются дл России сейчас такими острыми. Также не понятно, почему в программе появились новые, и весьма спорные вопросы – например, вопрос о наличии ученой степени. Конечно, этот вопрос можно интерпретировать как продолжение вопроса об уровне образования, к тому же, такие вопросы иногда включаются в программы обследований (там, где органы статистики не испытывают финансовых ограничений). Однако в наших условиях (если за аргумент принимается именно вопросы бюджета переписи) вопрос об ученой степени представляется тупиковым, неинформативным. Конечно, может быть кому-то интересно, сколько у нас в стране кандидатов и докторов наук. Но всерьез рассматривать эти цифры как показатель интеллектуального потенциала населения России нельзя. Для этого потребуется хотя бы узнать, в каких областях и когда получена эта степень, а это программой переписи не предусмотрено. Если мы думаем о ресурсном обеспечении инновационной экономики, то данные о числе докторов и кандидатов (неизвестно каких наук) – совершенно бесполезны. А, кроме того, известно, что, в силу объективных причин, многие представители общественных наук защищали диссертации по таким специальностям, которые сейчас уже не существуют и не имеют ничего общего не только с инновационной экономикой, но и с жизнью вообще. Это еще раз свидетельствует о наличии в существующем проекте программы переписи некоторого резерва для включения необходимых и интересных вопросов, которые открывают широкие перспективы для разностороннего анализа и исследований.
Заключительные замечания. Анализ ситуации в области текущего учета миграции и проекта программы переписи 2010 года показал следующее: в области текущего учета миграции остается много вопросов, имеющих системный характер и связанных, скорее всего, с упущениями в нормативных актах и правоприменительной практике ФМС России. Однако, перспективы совершенствования этой системы сбора данных сложно оценить как хорошие, благодаря активной позиции Росстата и пониманию (скорее всего) со стороны ФМС.
В отношении Переписи 2010 года нужны срочные и существенные коррективы проекта программы с учетом значения миграции для нашей страны. В программе пока что имеются резервы для восстановления некоторых вопросов «миграционного» блока, способных собрать уникальную информацию, проливающую свет на многие не изученные ранее стороны миграционного процесса. Нельзя изучать явление и делать рекомендации в архиважных вопросах интеграции мигрантов, не имея развернутой картины процесса натурализации. Кроме того, следует все-таки рассмотреть вопрос о возможности проведения в ходе переписи выборочного обследования маятниковой миграции, хотя бы в тех регионах, где эта проблема стоит наиболее остро. Несмотря на имеющиеся финансовые сложности, не стоит упускать шанс собрать бесценные сведения , необходимые сегодня, а не через десятилетие.
Приложение. «Миграционные вопросы» в проекте Программы переписи 2010 года (февраль 2009 г.)
|
Номер вопроса в Программе |
Содержание вопроса |
|
4 |
МЕСТО ВАШЕГО РОЖДЕНИЯ_________________________ Запишите наименование республики, края, области, авт. области, авт. округа, г. Москва, г. Санкт-Петербург для России (в том числе РСФСР) или наименование иностранного государства, которое оно имело на момент рождения опрашиваемого (в том числе союзной республики бывшего СССР) |
|
6 |
ВАШЕ ГРАЖДАНСТВО- Российской Федерации Для граждан иностранного государства и лиц с двойным гражданством запишите наименование государства ______________________________ - без гражданства |
|
12.1 |
С КАКОГО ГОДА ВЫ НЕПРЕРЫВНО ПРОЖИВАЕТЕ В ЭТОМ НАСЕЛЕННОМ ПУНКТЕ? с рождения → Для женщин – переход к вопросу 13 Для мужчин – конец опроса по форме Д год ______ → Для переехавших с ноября 2009 по октябрь 2010 года, задайте вопрос 12.2 |
|
12.2 |
ГДЕ ВЫ ПРОЖИВАЛИ В ОКТЯБРЕ 2009 ГОДА?
- Наименование субъекта Российской Федерации или наименование иностранного государства: _________________ - В каком населенном пункте Вы проживали? городском сельском
|
точка зрения, в соответствии с которой, высокий уровень заинтересованности государства и населения в системах учета, высокая оценка значимости получаемых данных, являются предпосылкой и условием эффективности этой системы (Билсборроу и др., с.74).
[1] См. Рабочий документ «Сопоставимость статистики международной миграции и обмен данными в странах СНГ». Joint UNECE/Eurostat Work Session on Migration Statistics. Geneva, Switzerland, 3-5 March 2008
[2] В соответствии с соглашением между Россией, Беларусью, Казахстаном и Кыргызстаном, подписанным в 1999 году, граждане этих государств могут сразу по прибытии в РФ подать документы на получение российского гражданства, минуя период обращения за / получения разрешения на временное проживание . Для таких соискателей период ожидание длится всего три месяца. Другие льготные категории иностранцев, прибывающие, в основном, по линии воссоединения с родными, должны подать заявление на получение разрешения на временное проживание, через некоторое время получить его, и сразу получить возможность обратиться за получения гражданства. В общей сложности этот процесс занимает у граждан государств с безвизовым порядком въезда в Россию – 8 месяцев, а у «визовых» иностранцев – до 12 месяцев.
[3] Письмо Заместителя Директора ФМС России от 08.12.2006 «О временном порядке сбора статистической информации о миграции иностранных граждан». В документе сделано важное примечание: временный порядок сбора данных устанавливается до ввода в промышленную эксплуатацию на региональном и федеральном уровнях Центрального банка данных по учету иностранных граждан (и до особого распоряжения)
[4] Для учета внутренней миграции иностранцев листки статистического учета должны составляться на лиц, имеющих разрешение на временное проживание или вид на жительство и сменивших место жительства в пределах Российской Федерации
[5] Нужно помнить, что лица, получившие вид на жительство в 2007 г. до этого должны были проживать по РВП и по закону не могли быть зарегистрированы по месту жительства, поэтому право на регистрацию по месту жительства (и учету в качестве мигрантов) получили около 208 тысяч человек. Конечно, не все иностранцы, получив статус резидента России, регистрируются по месту жительства, т.к. это предполагает какие-то права на жилплощадь. У многих этих прав пока еще нет или нет такого жилья.
[6] Michel Poulain. The Registration of Population with Usual Residence.: the Results from the THESIM EU Research Project. UNECE/Eurostat Seminar on Migration Statistics Organized in cooperation with UNFPA (Geneva, 21-23 March 2005). Working Paper № 6.
[7] На Украине, где также есть система регистрации по месту пребывания, при регистрации лица по месту пребывания в органы МВД по месту жительства направляется соответствующее уведомление.
[8] как это имело место в Москве в 2002 году, когда фактическое постоянное население почти на два миллиона превысило расчетное, величина которого оценивалась как население на момент переписи 1989 года+ родившиеся за межпереписной период - умершие + прибывшие – выбывшие по данным Москомстата. Напомним, что статистика миграции учла только зарегистрированных по месту жительства.
[9] М. Б. Денисенко, О.С. Чудиновских. Системы сбора статистических данных о миграции в зарубежных странах . Аналитический доклад. World Bank Institute, World Bank , М. 2007